烏坎事件非創(chuàng)新村民自治路漫漫

小陽光 · 發(fā)表于 2012-3-31 08:05:39

　　作者: 龍飛 | 來源: 中國經(jīng)營報 2012年03月31日

　　烏坎事件并非個案，而烏坎最終走向自治，卻是鮮見的。

　　中國中央政治局委員、廣東省委書記汪洋曾說過，廣東在烏坎村選舉中沒有任何創(chuàng)新，只是按照現(xiàn)有法律進(jìn)行。但問題是村級民主選舉被操縱并不罕見，上級指定人選，買票造票等等基層民主亂象并不僅僅發(fā)生在廣東烏坎。

　　烏坎事件的教訓(xùn)卻值得總結(jié)。法律規(guī)定的村民自治在很多地方已經(jīng)成為擺設(shè)，政府干預(yù)村民自治讓中國這個最基層的組織負(fù)責(zé)人肆無忌憚�；仡櫈蹩彩录菫槎卮俅迕褡灾蔚脑缛栈貧w。

　　顯然，這條路很艱難。

　　烏坎矛盾爆發(fā)

　　程序一直被破壞，村干部的腐敗問題長期以來得不到很好的制約。

　　《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定：村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。但中山大學(xué)行政管理研究中心教授郭巍青告訴《中國經(jīng)營報》記者，雖然法有明文，但實(shí)際情況卻是“程序一直被破壞，村干部的腐敗問題長期以來得不到很好的制約”。

　　以廣東烏坎村2011年2月的村委換屆選舉為例，當(dāng)時的選舉并沒有召開村民會議或者村民代表會議，只是由村原“兩委”干部、村民小組組長、會計、企業(yè)代表等50人舉行會議產(chǎn)生。這位村里的黨支書已經(jīng)連續(xù)任職41年，這幾十年來，烏坎村從來沒有舉行過一次全村選舉，但每次村干部都是高票當(dāng)選。

　　當(dāng)村支書最大的好處莫過于掌握村集體龐大的資源。“1993年村黨支部書記通過當(dāng)時的陸豐縣政府，成立了一個烏坎港實(shí)業(yè)開發(fā)公司，經(jīng)營房地產(chǎn)�！敝匦逻x舉上任的現(xiàn)任烏坎村黨支書林祖戀表示，這個公司的法人代表就是烏坎村原支書薛昌，并擔(dān)任公司總經(jīng)理，公司為集體所有制企業(yè)，經(jīng)營烏坎港區(qū)道路和各項工程配套設(shè)施。實(shí)業(yè)公司與港商陳文清的香港佳聯(lián)置業(yè)有限公司合作成立了陸豐縣佳業(yè)開發(fā)有限公司，雙方約定合作條件，由村里提供80萬平方米的灘涂場地的使用權(quán)，香港公司投資2200萬港元，“合作企業(yè)經(jīng)營開發(fā)港區(qū)灘涂道路建設(shè)及各項配套工程，包括堆場、倉庫、商場、工業(yè)廠房及配套的生活設(shè)施等，并對這些地面建筑物從事轉(zhuǎn)讓。凈利潤雙方五五分成�！睂Ψ接蟹裢度氩坏枚�，但所謂的利潤卻從來沒進(jìn)入村民的賬戶中，“爛攤子，現(xiàn)在這些賬都沒法說清�！绷肿鎽俦硎�。

　　這家實(shí)業(yè)公司在接下來的20年里，不斷賣掉村里大大小小的土地。烏坎港以北、廈深高鐵以南三公里長的區(qū)域內(nèi)，烏坎村范圍內(nèi)最寬的地方有1公里多。但這個村集體所有制企業(yè)的決定從來沒有征求過村民的意見，除了屈指可數(shù)的幾座廠房表明土地轉(zhuǎn)讓給了外人，對于村里幾千畝土地的去向，村民只能做出模糊的判斷。“烏坎村原有2.5萬畝地，從1993年烏坎大量賣地，至今被賣近2萬畝，除了殯葬區(qū)，其他差不多都賣了。可村民都沒看到賣地錢。” 林祖戀告訴記者。

　　唯一的兩次領(lǐng)錢是1993年前，每位村民在1990年與1993年曾分兩次因國家征地修路領(lǐng)到共計550元，此后至今再無分紅，且沒有解決就業(yè)。

　　正因?yàn)橥恋貑栴}，讓矛盾激烈爆發(fā)。2011年9月21日，上千名廣東省汕尾陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村的村民，喊口號、拉橫幅集體游行至陸豐市政府，反映當(dāng)?shù)厍终纪恋�、干部選舉不公等問題。當(dāng)天下午事件演變?yōu)闆_突，憤怒不已的幾百名烏坎村村民砸了村委會的牌子，并破壞了村周邊涉事企業(yè)的設(shè)施。隨后民警介入，第二天事件演變?yōu)榫駴_突，10多名民警受傷，6輛警車被毀。

　　其后陸豐市政府啟動緊急預(yù)案，并表示認(rèn)真調(diào)查村民提出的土地、官員選舉等問題。至11月，工作組向村民通報了調(diào)查情況后，村民對此并不買賬�！盀蹩哺蹖�(shí)業(yè)開發(fā)公司的具體管事單位是東海鎮(zhèn)，任命董事長、總經(jīng)理，并規(guī)定利潤上交東海鎮(zhèn)。我們面臨著一張網(wǎng)，一些人的利益捆綁在一起了�！绷肿鎽儆X得問題的實(shí)質(zhì)在此，也正因?yàn)槿绱�，才會引至一個村支書連任41年，且次次高票當(dāng)選。

　　沖突迎來自治

　　烏坎村事件由村民與村干部的矛盾，逐漸轉(zhuǎn)化為村委與上一級管理者間的矛盾。

　　廣東省委副書記朱明國帶著汪洋的批示來到烏坎村時，烏坎事件已經(jīng)到了“炸膛”的邊緣。由于不認(rèn)同此前陸豐市工作組的處理結(jié)果，2011年11月21日，新一輪群體事件又發(fā)生了。這次400名村民再次聚集，前所未有地打出了“打倒貪官”“還我耕地”等標(biāo)語，事件被當(dāng)?shù)卣较�。沒想到10天后，“9·21”事件的一名主要人員薛錦波被刑拘，兩天后在看守所死亡。

　　事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大，村民趕走了所有村委干部，自發(fā)選舉出“村民臨時代表理事會”。因?yàn)楹ε抡M(jìn)村抓人，村民自發(fā)“封村”，在村里設(shè)置路障，派人日夜巡邏。事件初期，烏坎村陷入停水停電的境地。

　　朱明國到來后，同意了村民公平選舉村民代表的要求。1月15日，烏坎村召開黨員大會，曾在烏坎事件中帶頭組織，并一度列入犯罪嫌疑人名單的林祖戀被任命村黨總書記；參與示威的洪睿超，是被警方拘捕的五人之一，也成為選舉委員會成員。2月11日，烏坎村通過村民無記名投票的方式推選村民代表，并選舉7個村民小組的組長。

　　至今年3月，烏坎村事件告一段落，但在研究者看來，基層民主還有很長一段路要走，其中包括如何劃定政府與村民自治組織間的權(quán)限。

　　例如2月21日，烏坎村有80名村民代表開會，但前來參會的政府人員遭到村民阻攔，村民認(rèn)為這是村內(nèi)會議，不想讓政府參與。最后政府人員離開了會場，但會議所擬定的預(yù)選方案，最終未獲得選委會和政府的同意。

　　實(shí)際上，烏坎村的利益瓜葛并未因選舉過后而自發(fā)解決，例如土地問題，如果有爭議的土地仍屬于村集體所有，處置起來相對簡單。但如果被征用或者征收變更了性質(zhì)的土地，比如由烏坎港實(shí)業(yè)開發(fā)控制的土地，其主管部門是東海鎮(zhèn)。因此選舉過后，烏坎村事件由村民與村干部的矛盾，逐漸轉(zhuǎn)化為村委與上一級管理者間的矛盾。土地問題的爭議還相當(dāng)復(fù)雜。

　　在出席一次公開活動中，廣東省委常委、秘書長徐少華也表示，廣東從1999年開始村委會直選，盡管對基層組織選舉工作有明確規(guī)定和要求，但是一些地方一些人利用不正當(dāng)手段破壞和干擾選舉的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響村民自治的順利推進(jìn)，損害了政府的形象和公信力。希望省民政廳以一兩個村莊為試點(diǎn)，進(jìn)一步探索建立健全廣東省基層組織選舉的有效途徑。這項工作需借鑒和吸收廣東最近處理烏坎事件的做法。

　　村級自治缺位

　　烏坎沒有創(chuàng)新。如何讓村民自治回歸法律才是目前當(dāng)務(wù)之急要解決的。

　　“基層選舉中，上級部門如鎮(zhèn)政府插手的現(xiàn)象比較嚴(yán)重�！眹倚姓䦟W(xué)院公共行政教研室主任竹立家表示。

　　資料顯示，村民自治制度源于上世紀(jì)80年代初，直至上世紀(jì)90年中期以前一直發(fā)展迅速，當(dāng)時村委會承擔(dān)了部分行政職能，例如收稅收費(fèi)、維護(hù)治安，官民矛盾并不突出。但從上世紀(jì)90年代中期開始，由于分稅制的實(shí)行，基層政府特別是鎮(zhèn)一級政府的財政出現(xiàn)問題。

　　這也就直接導(dǎo)致鎮(zhèn)政府向下轄村伸手。“對基層政府來說，村級民主造成了不確定性�！敝袊l(fā)展基金會副秘書長趙樹凱表示，這種不確定，對基層政府的管理造成一定麻煩。簡單來說就是民主選舉的村干部“不聽話”。因?yàn)榘凑铡洞逦瘯M織法》規(guī)定，村民委員會是一個群體性自治組織，但同時村委會承擔(dān)著大量行政職能，例如代收農(nóng)業(yè)稅、協(xié)助發(fā)放惠農(nóng)資金等等。

　　這就造成基層政府從支持村級民主到普遍干預(yù)。2002年《南方周末》就曾報道，湖北潛江地區(qū)三年撤了187名民選村官，這種干預(yù)逐漸成為主流，并延續(xù)至今日。不僅如此，極力推進(jìn)并普及村民自治的潛江人大代表姚立法，卻因此被地方政府監(jiān)控并遭到打擊。

　　伴隨著土地財政的日發(fā)嚴(yán)重，村民與上級政府間圍繞著土地的糾紛越來越多。如果村擁有礦產(chǎn)或土地資源，上級的干預(yù)就更為直接。例如河北省唐山市泗河橋鎮(zhèn)烈馬峪村有著豐富的鐵礦石資源，2006年上級領(lǐng)導(dǎo)為村委指派了一名村支書趙建國，就這樣沒有經(jīng)過正式選舉的村支書一任就是6年。

　　正如汪洋所說，烏坎沒有創(chuàng)新。如何讓村民自治回歸法律才是目前當(dāng)務(wù)之急要解決的。而實(shí)質(zhì)上，現(xiàn)有法律對于基層民主的保護(hù)還相當(dāng)有限，幾乎任何一個上級政府部門都能宣布一場村委選舉無效，當(dāng)村民自治與上級政府矛盾激發(fā)時，基層民主將異常脆弱。

　　廣東省省長朱小丹在解析廣東改革時曾表示：“目的是要拔除那些過去存在的小團(tuán)體以及官員個人隨意甚至是隨心所欲支配公共資源、不惜損害人民群眾利益的這樣一種行政的弊端。就是要通過改革，真正形成能夠防范政府公權(quán)力蛻變的有效的機(jī)制�！�

　　觀點(diǎn)

　　中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋：

　　我們有這個想法要解剖麻雀，而且要取得經(jīng)驗(yàn)，推動村級組織的建設(shè)。烏坎的民主選舉是按照村民委員會的組織法和《廣東省村民委員會選舉辦法》進(jìn)行的，沒有任何創(chuàng)新，只不過我們把選舉法和組織法的落實(shí)過程做得非常扎實(shí)，讓這個村子在過去選舉中走過場的形式做了糾正。

　　人民日報：

　　直接誘發(fā)烏坎事件的土地問題，在全國其他地方也不鮮見，這些問題交織著個別利益和公共利益、短期利益和長遠(yuǎn)利益，使“偶然性”沖突背后存在著“必然性”動因。群眾固然不能“有訴求就過激，一過激就違法”，再合理的訴求也要在法律框架下解決，基層政府也不能把本屬正常的訴求表達(dá)，用“堵”和“壓”使之演變成過激對抗。

　　清華大學(xué)當(dāng)代中國研究中心執(zhí)行委員陳明祺：

　　烏坎事件和海門鎮(zhèn)事件顯示，中國基層政府官員良莠不齊，造成民怨長期積累。烏坎村官員很久沒改選，引發(fā)弊端，中國政治雖引進(jìn)基層民主選舉，但仍無法解決草根治理問題。另外，中國很多地方政府倚靠出讓土地，作為財政收入，但過程不透明，加上地方官員貪污腐化，使得地方政權(quán)不僅腐化還黑社會化。

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